Статья британского аналитика Джеймса Шерра о перспективах развития ситуации в Украине
Джеймс Шерр — ассоциированный научный сотрудник Королевского института международных отношений Chatham House. Этот аналитический центр объединяет лучшие умы Британии в сфере анализа международных отношений и вызовов международной безопасности. Шерр в течение трех лет руководил в институте программой по Евразии и России и является автором ряда работ по внешней и оборонной политике РФ, Украины, расширению НАТО и ЕС на восток, взаимодействию по вопросам энергетики в треугольнике Россия-Украина-ЕС. Еще до бегства Януковича, Шерр предположил, что отстранение диктатора от власти может повлечь российское вмешательство в Крыму.
Три года назад появление в Крыму «зеленых человечков» стало прелюдией для незаконной аннексии Крыма Россией 18 марта 2014 года и ее так называемой гибридной войны на Донбассе. Эти события утратили свою наводящую ужас новизну и превратились скорее в утомительный и обманчиво стабильный набор фактов, часто отодвигаемый на второй план другими событиями, которые трудно было предвидеть несколько лет назад: ИГИЛ/»Даиш», кризис в связи с наплывом беженцев, разлад в Европе и смена караула в США. В то же время усилился скептицизм в отношении способности Украины к реформе.
Тем не менее по сравнению с 2014 годом сложились лучшие условия для окончательного урегулирования конфликта в соответствии с интересами Украины и Запада. Но подобное решение ускользнет от нас, если мы занизим то, что поставлено на карту, недооценим сильные стороны Украины и не осознаем ограничительные факторы, довлеющие над политикой и действиями России.
«Зеленые человечки» с флагом России. Крым, 14 марта 2014 года (Фото EPA / Yuri Kochetkov)
Что поставлено на карту
Сегодня ставки столь же высоки, что и три года назад. Вмешавшись в Украине и применив силу, Россия отвергла принципы и договоренности, положившие конец «холодной войне». Вместо системы, построенной на хельсинкских соглашениях и признававшей равенство, независимость и территориальную целостность всех государств-членов Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Россия поставила во главу угла ялтинскую систему и сферы влияния в Европе.
18 марта 2014 года в своем обращении к Федеральному собранию России президент Владимир Путин также призвал к восстановлению «исторической России» и ее границ. Затем в том же 2014 году, выступая 23 октября на встрече клуба «Валдай» министр иностранных дел Лавров заявил, что «Молдова и страны Балтии должны присмотреться к событиям в Украине и сделать выводы». Если подладиться под повестку дня Москвы, это будет не только воспринято как предательство в Украине, но и подорвет доверие во всей Европе.
Хотя Революция достоинства в Украине в 2013-2014 гг. и не привела к систематической модернизации или глубокой реформе украинского государства, война сплотила страну. Большинство украинцев отнеслись к войне не как к референдуму по вопросу о политическом руководстве, а как к нападению на отечество. Будь Украина и в самом деле «безнадежным случаем», как ее часто характеризовали, она потерпела бы крах весной 2014 года. Но вместо этого к июлю месяцу по большей части добровольческие формирования отвоевали 23 из 36 округов, захваченных поддерживаемыми Россией мятежниками, и таким образом российский проект под названием «Новороссия» почил в бозе.
Путин сделал намного больше, чем любой российский или украинский руководитель для укрепления украинского национального самосознания. До сих пор даже в результате двух крупных российских наступлений не удалось сломить дух страны или ее боевые силы, боеспособность которых сегодня намного выше, чем в 2014 году. Благодаря в основном местным и общественным организациям принято и интегрировано около 1,7 млн. беженцев. Тот факт, что они заселяются в таких городах, как Винница и Ужгород, расположенных далеко на запад от Донецка, говорит об исчезновении региональных барьеров и сплочении страны.
Это дурные известия для России и ее сепаратистских ставленников. Так называемые Донецкая и Луганская народные республики составляют лишь четыре процента территории Украины и находятся в состоянии разрухи. В то время как неизбранные самопровозглашенные «лидеры» этих республик хотят расширить свои владения, Москва преследует иную цель: расшатать Украину, подорвать доверие к ней и добиться ее нейтрализации и «федерализации» сначала де факто, а затем посредством юридически обязательного соглашения.
В понимании России и «лидеров» сепаратистских республик, «федерализация» означает полную автономию и право вето во внешней политике Украины. Таких принципов нет ни в одной из существующих в мире федераций, тем более в Российской Федерации, где даже открытое обсуждение подобных вопросов карается тюремным заключением сроком на пять лет
То есть, у России амбициозная задача-минимум: заблокировать Украине путь на Запад. Если эта цель недостижима, республики не представляют больше пользы для России.
Вопреки общепринятому мнению, Россия также несколько ограничена в действиях в военном плане. Дважды (август 2014 и январь 2015) российские боевые группы провели действия на Донбассе, что повлекло за собой разрушительные последствия. Но с укреплением военного потенциала Украины у России стало меньше вариантов действий. Ее боевые группы не оккупационные войска, хотя она и держит регулярные войска на Донбассе, которые по-прежнему управляют большинством военных действий боевиков. Даже если Россия откажется от избранной ей линии поведения — правдоподобного отрицания своего военного присутствия на Донбассе, — захват и удержание крупных участков на востоке будут сопряжены с огромным риском и бременем. Для России уже стали бременем затраты в связи с аннексией Крыма, военное участие в Сирии и амбициозная долгосрочная программа модернизации ВС. Даже строительство моста, ведущего в Крым, в большой степени проблематично. У военной деятельности России политическая цель: запугать и добиться уступок, на которые в противном случае могут не пойти.
Однако завоевания Украины совсем не прочные и могут быть обращены вспять, либо с помощью военных действий, либо изнутри.
Предстоящие трудные задачи
По общепризнанному мнению, предварительное условие для «полноправного членства Украины в европейской семье цивилизованных наций»1 — глубокие внутренние преобразования. Однако меньше людей понимает, что это также жизненно важно для безопасности Украины. Украина сражается в войне с агрессивной ядерной державой, причем сражается, несмотря на то, что ее ресурсы ограничены и распоряжаются ими плохо. Динамичное гражданское общество Украины, неоднократно проявлявшее свой решительный настрой на дальнейшее продвижение государства по евроатлантическому пути реформ, по всей вероятности, не будет готово продолжать рисковать средствами к существованию и жизнью, мирясь с расточительством тех, кто мешает прогрессу и подчиняет национальные интересы свои собственным.
Украине нужно компетентное и подотчетное государство. А вместо этого у нее чрезмерно забюрократизированный лабиринт, позволяющий вершить реальную власть в тени. Надо отдать должное президенту Порошенко, поддерживающему основы политической демократии в Украине, но он не способствовал глубокой реформе системы и не принял значительных мер против олигархических интересов. В этих свободных, но непрозрачных условиях Россия продолжает интенсивную работу по дестабилизации страны с помощью гибридных методов.
Среди них — формирование в Украине двух представлений: во-первых, о том, что Россия будет расширять войну (Россия по-прежнему держит большую группировку войск, сосредоточенную вблизи от украинской границы); во-вторых, о том, что Запад устанет и уйдет.
Чтобы бороться с первой тревогой, надо превратить сегодняшнее хрупкое равновесие сил в эффективное сдерживание. Как указано выше, в определенной мере сдерживание уже существует. Но его мощь слишком во многом зависит от сил на местах, чья выучка и навыки проявляются на тактическом уровне (на уровне батальона и ниже). Тогда как на оперативном уровне управления есть недостатки. Структура управления чрезмерно централизованная, силы разрознены и не обладают надлежащей слаженностью. Структура управления проявила себя, столкнувшись с марионеточными силами, управляемыми Россией, но Украине нужны вооруженные силы, способные вести боевые действия высокой интенсивности объединенными силами в условиях быстро меняющейся обстановки. Вряд ли удастся их сформировать без систематического преобразования оборонной системы, финансированию и организации которой не уделялось внимания в течение многих лет. Для этого требуется решительная политическая воля, целеустремленность, умелое руководство и поощрение таланта.
Второй повод для тревоги устранить не удастся до тех пор, пока Запад не будет придерживаться более твердого подхода к двум Минским соглашениям. Оба они — продукты военного принуждения со стороны России, а не взвешенных соглашений. В Комплексе мер по выполнению (Минск-2) содержатся малопонятные, двусмысленные положения, перевешивающие в сторону интересов России и сепаратистов. Это было бы недостаточным основанием для денонсирования соглашений, обеспечивших Украине минимум стабильности и Западу — единые исходные позиции. Поэтому приверженность выполнению Минских соглашений не должна ставиться под вопрос.
Однако нет причин для того, чтобы позволить России навязать свое толкование того, чем наделены республики в силу соглашений и что требуется от Украины. Самые четкие положения не терпят двусмысленности: полное прекращение огня, беспрепятственный доступ для Специальной мониторинговой миссии ОБСЕ и (вслед за проведением выборов при мониторинге со стороны ОБСЕ) «восстановление полного контроля над государственной границей со стороны правительства Украины».
Хотя «Минск-2» призывает к «согласованию» вопросов о местных выборах и «особом статусе», он не требует от Киева подчиниться диктату республик. Минские соглашения позволяют должным образом избранным лидерам сохранять «милиции», что по-русски означает обычную полицию, но не уполномочивает нынешнее неизбранное руководство сохранять ополчение — военизированные «дружины», воюющие в настоящий момент против Украины. (пункт 11, примечание 1).
«Федерализация» в соглашениях не упоминается, как не упоминаются и притязания боевиков (и России) на право вето в отношении направленности внешней и оборонной политики страны. Украина не нарушает их тем, что сохраняет твердую позицию по этим пунктам или любому иному требованию, выходящему за положения Минских соглашений. Запад должен твердо поддержать их. Тем, кто требует дальнейших компромиссов, следует дать один ответ: Минск и был компромиссом.
Наконец, Крым не должен быть исключен из более широко обсуждения вопроса о разрешении конфликта. До тех пор пока Россия не начнет переговоры с Украиной о моральном и юридическом статусе полуострова на основе взаимного соглашения, необходимо сохранять санкции. Россия не должна наделяться легитимностью ни в Украине, ни где бы то ни было, пока она грубо нарушает международное право. Данный вопрос принципа относится не только к Украине, но и к более широкой и долгосрочной стабильности Европы и других регионов.
Исправить заблуждения
Два заблуждения постоянно сопровождали российско-украинский конфликт с самого начала. Первое: все карты в руках России. Украина уже доказала, что это не так. Военный инструментарий России опасен и внушителен, но его полезность конечна, и при условии, что Украина и Запад предпримут верные шаги, он может ослабеть.
Второе, еще более глубокое заблуждение: время на стороне России. До сих пор было не так. В ноябре 2014 года выдающийся идеолог режима сказал автору, что «следующей зимой Украины не будет». Два года спустя Украина была сильнее, чем тогда. Однако время не стратегический игрок. Его надо использовать.
Судя по всему, Москва по-прежнему считает, что при наличии достаточного военного и политического давления Украина развалится. Украине и Западу еще предстоит исправить это заблуждение. Пока этого не произойдет, конфликт не будет урегулирован.
Джеймс Шерр
научный сотрудник программы по России и Евразии
Королевского института международных отношений (Чатем-Хаус), Лондон
По материалам liga.net
