ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту федерального конституционного закона
«О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»
1. Предлагаемый проект «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» обусловлен событиями, происходящими на Украине и вытекает из обязательств Российской Федерации, предусмотренных Договором о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной от 31 мая 1997 года. Согласно статье 11 данного Договора обе стороны принимают на своей территории необходимые меры, включая законодательные, для предотвращения и пресечения любых действий, представляющих собой подстрекательство к насилию или насилие против отдельных лиц или групп граждан, основанное на национальной, расовой, этнической или религиозной нетерпимости.
Россия не может распространять действие своего законодательства за пределы собственной территории. Однако Россия может и должна предвидеть возможные последствия тех событий, которые происходят на Украине, прямо указывающих на то, что органы государственной власти Украины оказались в параличе. Полностью дезорганизована исполнительная ветвь власти, органы правопорядка бездействуют и подвергаются нападениям хорошо организованных банд фашиствующих элементов. Тем самым нарушен фундаментальный принцип суверенитета государства как такового – наличие эффективной суверенной власти (à titre de souverain), обязанной защищать своих граждан, соблюдать их права и свободы.
Согласно определению международного права понятие эффективной власти означает «фактическое, постоянное и мирное осуществление государственных функций». Положение это зафиксировано в решении международного суда (Island of Palmas arbitration 1928).
Лишенные государственной защиты в своей стране, регионы Украины, большую часть населения которых составляют русскоязычные граждане, ищут способы отстоять свою самостоятельность, самобытность, обращаясь в первую очередь к России. В отдельных регионах началось движение в пользу проведения референдумов с целью определения их государственной принадлежности.
После распада СССР Украина существует в нынешних границах, признанных международным сообществом и прежде всего Россией. Это же закреплено и в межгосударственных соглашениях России и Украины. Именно Россия гарантировала территориальную целостность Украины наряду с несколькими ядерными державами при выводе из нее советского ядерного оружия. Фактически Россия как гарант территориальной целостности Украины не только вправе, но и обязана принять меры поддержки народа Украины, которые подтолкнули бы власти Украины к наведению должного порядка, без насилия и дискриминации по отношению к национальным меньшинствам.
2. Применительно к регионам Украины речь идет не о части государства (как субъекта международного права и как аппарата обеспечения власти), а о части территории и ее населении, относительно недавно законодательно отделенной от России. Исторически, как известно, в течение столетий эти территории позиционировались как часть единой страны — Российской Империи, затем – Советского Союза.
С учетом их законодательного отнесения в 1991 г. к другому государству в настоящее время преобладающее юридическое значение имеет именно волеизъявление соответствующего населения.
Без какого-либо силового давления – со стороны нынешней формирующейся власти в Киеве, боевиков с западной Украины или со стороны НАТО.
Следует при этом учитывать, что силовой захват Майданом власти группой лиц в Киеве с точки зрения международного права не является правомерным. С этих позиций Россия вправе даже сослаться на клаузулу rebus sic stantibus (коренное изменение обстоятельств) и прекратить действие ранее заключенных (на тот период — с легитимной властью Украины) международных экономических договоров.
3. Предлагаемый законопроект соответствует Конституции Российской Федерации и общепризнанным принципам международного права, ибо содержит комплекс правовых мер, действующих на территории России, и в случае, если какие либо регионы Украины самоопределятся по поводу своей государственной принадлежности.
В международной практике имели место случаи присоединения части одного государства к другому без заключения международного договора. Более того, требования о необходимости заключить такой договор с иностранным государством нет в международном праве. Согласно Уставу ООН, к числу общепризнанных принципов международного права относится принцип «самоопределения народов» (п.2 ст. 1 Устава ООН). Самоопределение (например, Республики Крым) может быть выражено в результате референдума или иной формы волеизъявления населения соответствующей территории. В том числе: обращением Верховного Совета Республики к Президенту РФ; получением жителями Крыма гражданства России в упрощенном порядке и т.д.
Напротив, навязывание такому самоопределяющемуся населению требования договорного согласия всего государства (Украины) с самоопределением населения конкретного региона (Крыма) противоречило бы названному международно-правовому принципу самоопределения народов.
Вместе с тем, согласно международному праву недопустимо использование вооруженной силы: и в ходе волеизъявления населения (например, при проведении референдума), и в целях изменения результатов волеизъявления.
В связи с этим содержащееся в Федеральном конституционном законе «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации» положение об обязательности заключения международного договора с иностранным государством для принятия в состав России самоопределившихся регионов (части территории и населения иностранного государства) следует считать ограничительным, не обусловленным международным правом.
4. Предлагаемый законопроект предусматривает комплекс правовых мер, направленных на урегулирование процедуры принятия в состав Российской Федерации в качестве нового субъекта Российской Федерации части иностранного государства при соблюдении следующих условий:
1) в данном государстве отсутствует эффективная суверенная государственная власть, что делает невозможным для России заключение международного договора с ним,
2) вопрос о присоединении части иностранного государства к Российской Федерации получил одобрение на референдуме, проведенном на территории части иностранного государства в соответствии с законодательством иностранного государства, либо легитимные органы государственной власти части иностранного государства обратились к России с предложением о принятии в качестве нового субъекта в Российскую Федерацию,
3) Федеральное Собрание Российской Федерации принимает федеральный конституционный закон о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта, которым регулируются все вопросы, связанные со статусом нового субъекта.
5. Принятие законопроекта создает дополнительные правовые гарантии для недопущения и пресечения любых насильственных действий, основанных на национальной, этнической или религиозной нетерпимости, без нарушения принципа невмешательства во внутренние дела другого государства.
