"Нет ничего губительнее для страны, чем апатия народа к внешней политике своего отечества"
А. Горчаков
Донедавна масштабні зміни на європейському континенті узгоджувалися міжнародними конгресами і конференціями, закріплювалися у міжнародних угодах, а часто супроводжувалися і територіальними поділами. Тепер змін в Європі одноосібно вимагає Росія.
Так, її нова концепція зовнішньої політики, затверджена в липні 2008, оголосила першим пріоритетом "формування нового світоустрою", в якому сама Росія має відбутися, як "один із впливових центрів".
На європейському напрямку, головною ціллю російської зовнішньої політики визначено створення нової регіональної системи колективної безпеки і співробітництва.
Як годиться, вперше цю ініціативу озвучив російський президент Мєдвєдєв. Сталося це у червні минулого року в Берліні, коли Мєдвєдєв запропонував провести загальноєвропейський саміт і укласти юридично-зобов’язуючий договір з європейської безпеки.
Ставлення інших держав до російської ініціативи від початку було неоднозначним: від несприйняття і настороженості до обережної підтримки.
Проте, процес пішов. Європейський безпековий устрій став предметом обговорення численних конференцій та (поки що) неформальних міжурядових зустрічей. Зокрема, 27-28 червня на грецькому острові Корфу на таку зустріч зберуться міністри закордонних справ 56 держав-учасниць ОБСЄ.
Москва демонструє неабияку цілеспрямованість і заповзятість у просуванні своєї ініціативи. Остання крок за кроком конкретизується і наповнюється змістом; починають вимальовуватись загальні контури "нової архітектури європейської безпеки", що її пропонує Росія.
Водночас, Москва не надто поспішає, воліє не озвучувати свої справжні цілі і, схоже на те, що на цьому етапі вважає за головне запустити масштабний переговорний процес із залученням "ключових міжнародних організацій" (до яких Москва відносить ОБСЄ, НАТО, ЄС, СНД та ОДКБ), що за сприятливих обставин міг би призвести до бажаного для Росії результату.
Напевно Росія виходить з того, що ледь не будь-які зміни в системі європейської безпеки мають бути на її користь, адже все, що сталося на європейському континенті після закінчення "холодної війни", відбулося всупереч волі Росії та на шкоду її інтересам. Так думають в РФ.
Натомість, тепер, після періоду економічного підйому і внутрішньої політичної консолідації, Росія стала почуватися набагато сильнішою.
Здобуту зовнішньополітичну впевненість, здається, не надто похитнула навіть фінансово-економічна криза. Перефразовуючи свого попередника князя Горчакова, який в середині 19 століття заявив, що "Росія зосереджується", міністр закордонних справ Лавров минулого вересня підсумував: "етап зосередження в цілому нами перейдено". Відповідно, настав час дій.
Фактично, ідеться про концептуальний перегляд основ європейської безпеки, закладених із закінченням "холодної війни". Особливий наголос робиться на необхідності дотримання принципу "неподільності" безпеки, що передбачає недопущення, щоб власна безпека міцніла за рахунок безпеки інших, і щоб "розвиток військових союзів здійснювався на шкоду безпеці інших".
Також пропонується, аби на час розробки загальноєвропейського договору було заморожено всі "односторонні плани", а всі держави та регіональні організації мали би утриматися від "односторонніх кроків".
В російському розумінні, "неподільність" безпеки означає, насамперед, врахування інтересів і позиції Москви при ухваленні безпекових рішень в Європі.
Це особливо стосується подальшого розширення НАТО (і, не виключено, навіть ЄС). Офіційна Москва, котра неодноразово заявляла, що сама Росія не збирається вступати ані до НАТО, ані до ЄС, не приховує свого вкрай негативного ставлення до розширення НАТО, а останнім часом почала публічно висловлювати незадоволення посиленням зв’язків між пострадянськими країнами та ЄС.
(Варто згадати російську реакцію на ініціативу Східного партнерства чи на брюссельські домовленості щодо модернізації української газотранспортної системи).
Окреслюючи кілька днів тому зміст запропонованого юридично-зобов’язуючого договору з європейської безпеки, Лавров вперше назвав серед його головних положень зобов’язання "поважати право будь-якої держави на нейтралітет".
Тому не можна виключати, що, попри ймовірний багатоцільовий характер російської ініціативи, вдалим завершенням переговорного процесу для Москви і важливим (якщо не ключовим) елементом нового європейського безпекового устрою могла би стати позаблоковість, а краще постійний нейтралітет України.
За такого сценарію ідеальним варіантом для Москви було б проголошення Україною нейтралітету з одночасним наданням їй міжнародних гарантій безпеки ключовими державами і безпековими організаціями, включно з можливим закріпленням такиx гарантій (і українського нейтралітету) в загальноєвропейському юридично-зобов’язуючому договорі.
У цьому контексті, варто звернути увагу на те, що останнім часом значно активізувалися певні експерти, як в Україні, так і поза її межами, котрі наполегливо доводять переваги позаблоковості чи нейтралітету України, що можуть бути підкріпленими міжнародними "гарантіями безпеки та територіальної цілісності".
За приклад пропонується взяти досвід європейських нейтральних країн, зокрема Австрії. А досвід цей є, дійсно, цікавим і повчальним.
Австрійський нейтралітет
Австрія проголосила постійний нейтралітет 26 жовтня 1955, наступного дня після того, як її землю залишив останній окупаційний солдат. У той день австрійський парламент ухвалив відповідний конституційний акт, який став невід’ємною частиною конституції країни.
Згідно конституційного акту, Австрія зобов’язалася не вступати до військових альянсів і не розташовувати на своїй території іноземні військові бази.
Проголошення нейтралітету сталося за півроку після підписання 15 травня 1955 Австрією, з одного боку, та Англією, Францією, США і СРСР, з іншого, Австрійського Державного договору (повна назва: "Договір про відновлення незалежної і демократичної Австрії"), який відновлював суверенітет австрійської республіки, який вона втратила внаслідок аншлюсу з гітлерівською Німеччиною у березні 1938.
Протягом 10 років після закінчення Другої світової війни, Австрія перебувала під 4-сторонньою військовою окупацією.
Виведення окупаційних військ, бажання не потрапити до комуністичної сфери впливу (як це сталося із сусідніми Польщею, Угорщиною, Чехословаччиною та Югославією), або не опинитися розділеною, як Німеччина, і повне відновлення незалежності та суверенітету було головним завданням повоєнних австрійських урядів.
Заради досягнення цієї мети австрійцям довелося заплатити ціну. Такою ціною став нейтралітет, проголошення якого вимагала Москва, занепокоєна можливим приєднанням Австрії до НАТО, в обмін на виведення військ і підписання міждержавного договору.
Відню довелося погодитися на такий обмін, про що було остаточно домовлено під час візиту до Москви в квітні 1955 делегації з представників обох найбільших австрійських політичних партій на чолі з канцлером Раабом.
Західні союзники не були в захваті від такого кроку Відня, проте не могли не зважати на волю самих австрійців, розуміючи складність їхньої ситуації.
Правда, завдяки підтримці західних країн, насамперед США, Австрії вдалося уникнути закріплення нейтралітету в міждержавному договорі. Останнє означало б, що в разі, якби в майбутньому Австрія вирішила б переглянути свій нейтральний статус, вона мусила дістати на це згоду всіх підписантів.
Натомість, було домовлено, що нейтралітет буде проголошено власне Австрією. До речі, правники досі сперечаються, чи Австрія має право одноосібно відмовитися від свого нейтралітету.
У 2001 тодішній російський посол у Відні прямо заявив, що Австрія несе зобов’язання дотримуватися нейтралітету за Державним договором, і зміна його статусу не є питанням лише однієї Австрії.
У наступному році австрійці відзначатимуть 55-річниця свого нейтралітету. За п’ять десятиліть цей нейтралітет став частиною системи європейської безпеки і суттєвим елементом австрійської політичної ідентичності.
В сучасній Австрії нейтралітет подається, як "добровільний" вибір, і часто асоціюється з добробутом і процвітанням невеликої альпійської країни. Чи справді існує прямий зв’язок між нейтралітетом і доволі високим рівнем життя австрійців – питання доволі спірне.
Незаперечним, натомість, є той факт, що, попри свій нейтралітет, Австрія протягом усього цього часу однозначно належала до західного цивілізаційного світу та політико-економічної моделі розвитку. Щодо цієї приналежності ніколи не було сумнівів ані в самій Австрії, ані в її західних партнерів, ані навіть у Москві.
Разом з тим, проголосивши нейтралітет, Австрія на кілька десятиліть перетворилася на буферну державу між двома військово-політичними блоками і фактично зникла з європейської політики як впливовий і відповідальний гравець.
Не дивно, що після закінчення "холодної війни", Австрія не забарилася приєднатися до програми НАТО "Партнерство заради миру" (1994), вступила до ЄС (1995) і стала активним учасником його Спільної зовнішньої і безпекової політики та Європейської політики безпеки і оборони (ЄПБО).
Навіть більше, сумніви, чи нейтралітет є надійним засобом національної безпеки в умовах посилення нових глобальних загроз, не полишають австрійських політиків.
У 2001-2003 роках в країні активно порушувалося питання доцільності подальшої політики нейтралітету. Тодішній федеральний канцлер Шюссель якось зауважив, що "старі традиції, чи то "Моцарт-м’ячики" (відомі австрійські шоколадні цукерки), чи то Ліпіццанери (порода коней, що використовується для верхової їзди ще з часів Габсбургів), чи нейтралітет, вже не відповідають складним реаліям початку 21 століття".
Проте ідея перегляду нейтрального статусу, котрий за 50 років став традицією, не знайшла політичного консенсусу і не отримала широкої суспільної підтримки.
Українська ситуація
В Україні часто лунають побоювання, що країна може стати жертвою нового геополітичного поділу Європи. Чи є підстави для такого драматичного розвитку подій?
Ті, хто дає ствердну відповідь, зазвичай посилаються на зовнішні чинники, зокрема на задеклароване "перезавантаження" російсько-американських відносин і схильність "старої" Європи, насамперед Німеччини та Франції, шукати порозуміння з Росією.
Дійсно, Східна Європа не фігурує серед зовнішньополітичниx пріоритетів окреслeниx новою адміністрацією США, а в який бік еволюціонуватимуть "перезавантажені" російсько-американські відносини, стане зрозуміло дещо пізніше.
Багато залежатиме від розвитку ситуації в країнах і регіонах, що їх адміністрація Обами визначила пріоритетними: Афганістан, Іран, Ірак, Близький Схід.
Євросоюз, обтяжений внутрішніми проблемами і суперечностями, втрачає інтерес до подальшого розширення, а двигун ще вчорашнього локомотива цього розширення – Німеччини – помітно закляк.
Нещодавно лідери Німеччини і Франції публічно закликали зупинити "нескінченне" розширення Євросоюзу. Саме Німеччина заблокувала приєднання України до ПДЧ на Бухарестському саміті НАТО в квітні 2008.
Війна Росії проти Грузії і закручування газових кранів Україні і ЄС, шокували миролюбну Європу, підштовхнувши останню до переосмислення своїх відносин з Росією і цілей російської політики.
Для Берліна це болючий процес, адже щойно три роки тому німецьке МЗС розробило курс на стратегічне партнерство з Росією, а минулого року віце-канцлер і міністр закордонних справ Штайнмайєр запропонував свою "конкретну програму зміцнення довіри в Європі", що передбачає "розбудову довіри" в "спільному сусідстві" ЄС і Росії.
Росія, натомість, всіляко дає зрозуміти, що в неї є своя сфера "привілейованих інтересів", яку вона буде відстоювати усіма доступними засобами.
5-денна війна з Грузією становила відверту спробу силового розподілу сфер впливу. Україна розглядається як головний майданчик геополітичного зіткнення із Заходом. Проте силовий сценарій в Україні є надто небезпечним; набагато оптимальнішим було б завершити поділ сфер впливу шляхом міжнародних домовленостей і гарантій.
Згадаймо, що саме кримська Ялта стала гірким символом півстолітнього поділу Європи на зони впливу.
Проте, щоб там кому не хотілося, у 21-му столітті важко уявити домовленості з безпеки в Європі, котрі відверто нехтували б інтересами і волею окремих європейських держав.
Варто пам’ятати, що "неподільність" і "рівність" безпеки також означає, що кожна країна є вільною обирати, в який спосіб гарантувати свою безпеку, включно з правом приєднуватися чи ні до міжнародних організацій і безпекових союзів.
Цей ключовий принцип міждержавних відносин зафіксований у багатьох міжнародних документах, починаючи від Гельсінського Заключного Акту 1975 року.
Той таки саміт НАТО в Бухаресті задекларував, а останній у Стразбурзі/Келі підтвердив, що Україна і Грузія "стануть членами НАТО".
Тому головне питання полягає не стільки у поведінці і намірах інших держав чи організацій, якими б впливовими вони не були, скільки в самій Україні та її власному виборі.
Чи зможе Україна дотримуватися послідовної і консолідованої зовнішньополітичної лінії за умов безперервного внутрішньополітичного протистояння?
Чи може змінитися зовнішньополітичний курс України після виборів? Чи не стане безпековий вибір України заручником її газових відносин з Росією чи іншої нав’язаної ззовні ситуації, яка мала би змусити Київ до "добровільного" та "єдино правильного" вибору?
І НАТО, попри Бухарестську заяву, і ЄС, і окремі країни-члени обох організацій навряд чи зможуть запобігти реалізації суверенного вибору України, включно, якщо таким вибором стали би позаблоковість чи нейтралітет.
І тут, якщо погляди експертів можна списати на свідоме підігрування сусіднім інтересам, або ж і просто проігнорувати, то до заяв і дій (чи бездіяльності) українських керівників і політичних лідерів варто поставитись з належною серйозністю.
І що бачимо? Президент, який виступає за вступ України до НАТО, фактично змарнував поки що єдиний реальний шанс отримати ПДЧ, що його Україна мала в 2006.
Відтоді, втративши вплив всередині країни і розгубивши колишній міжнародний авторитет, він виявився не в змозі реалізувати проголошену мету.
Прем’єр-міністр, підписавши в січні 2008 листа з проханням до НАТО надати Україні ПДЧ, з тих пір висловлюється виключно за приєднання України до ЄПБО, хоча не може не знати, що з моменту заснування в 2003, в рамках ЄПБО було започатковано 23 операції по врегулюванню кризових ситуацій, з котрих лише 6 є військовими, а решта цивільними, поліцейськими і митними.
На відміну від НАТО, ЄПБО не надає гарантій колективної безпеки і, зрештою, як засвідчує австрійський досвід, приєднання до ЄПБО не є несумісним з нейтральним (чи позаблоковим) статусом.
Лідер Партії регіонів, програма якої ставить за мету "збереження позаблокового статусу України" пишається тим, що у вересні 2006 він особисто відмовився від майже запропонованого ПДЧ, і що у квітні 2009 "світ почув" позицію Партії регіонів і не запросив Україну до участі в ювілейному саміті НАТО.
Нарешті, голова Верховної Ради не сумнівається, що "найкраща позиція" для України – це нейтралітет, який стане "основою консолідації суспільства".
Саме з такими зовнішньополітичними уподобаннями і переконаннями лідерів Україна підійшла до важливого етапу дебатів з європейського безпекового устрою.
Сьогодні, коли ці дискусії набирають обертів, коли питання вступу України до НАТО і навіть приєднання до ПДЧ відкладено на невизначений час, першочерговим зовнішньо- і внутрішньополітичним завданням для України стає збереження самої перспективи вступу до НАТО в майбутньому.
Важливо не зробити власний "добровільний вибір", що може закрити двері не тільки до НАТО, а потенційно і в європейське майбутнє загалом.
Отто Бауер
