Бурный рост таких групп и лоббистских сил в Вашингтоне вызывает изумление. В 1975 году там существовало 175 зарегистрированных лоббистских фирм, а спустя десять лет их стало 2500. к 2009 году число зарегистрированных лоббистов увеличилось до 13700, и они ежегодно тратят 3,5 миллиарда долларов. Разрушительные последствия от такой деятельности для американской государственной политики можно проследить в самых разных областях, начиная с налогового законодательства. В принципе все налоги снижают возможности рынков эффективно распределять ресурсы. Но самыми результативными видами налогов являются те, которые просты, единообразны и предсказуемы, так как они позволяют бизнесу планировать свои действия и инвестировать свои капиталы. Но американский налоговый кодекс являет собой полную противоположность простоте, единообразию и предсказуемости. Номинальная ставка налога на прибыль корпораций в США выше, чем в большинстве других развитых стран. Но в действительности лишь немногие американские компании платят налоги по такой ставке, ибо корпоративный бизнес выторговал для себя массу льгот, исключений и привилегий. Зачастую эти привилегии принимают форму лазеек, позволяющих выводить прибыль в офшоры и в различные арбитражные схемы.
Некоторые политические аналитики утверждают, что все эти деньги и деятельность лоббистов не привели к заметным изменениям в политике в соответствии с пожеланиями лобби. Не меньшее число политологов заявляет, что огромные суммы, потраченные на предвыборные рекламные кампании, не оказывают заметного влияния на результаты выборов. Такие аргументы кажутся неправдоподобными с самого начала с учетом тех сумм, которые якобы «потрачены впустую». Их авторы игнорируют то обстоятельство, что деловые круги и лоббисты часто добиваются не разработки новой политики и правил, а искажения действующих законов методами регулятивного пиратства на бюрократическо-административном уровне, который в зону прямой видимости политиков не попадает.
Законодательный процесс в США всегда был намного более фрагментированным, чем в странах с парламентской системой и дисциплинированными партиями. Неразбериха с комитетами конгресса, у которых часто совпадают и пересекаются полномочия, нередко приводит к конфликтам и дублированию. Так, в национальном законе о доступном жилье от 1990 года есть три разных предложения по сути той проблемы, которую призван решить этот закон. Есть множество санкционированных способов реализации закона о чистом воздухе. Конгресс хочет, чтобы федеральное правительство дешево и эффективно осуществляло закупку товаров и услуг, и теме не менее, он вводит для всех государственных закупочных учреждений чрезвычайно обременительный набор правил, известный под названием «Правила закупок для федеральных нужд». В отличие от закупок в частном секторе, государственные закупки должны осуществляться в соответствии со строгой процедурой, и в их отношении почти неизменно действует право обжалования. Во многих случаях отдельные конгрессмены осуществляют прямое вмешательство в эту работу, стремясь к тому, чтобы закупки осуществлялись с выгодой для их избирателей. Это особенно верно в отношении крупных и дорогостоящих закупок Пентагона, которые фактически становятся программами занятости населения. А распределяют появляющиеся рабочие места те члены конгресса, которым больше повезет.
Когда конгресс наделяет кого-то сложными и часто противоречивыми полномочиями, государственные ведомства во многом оказываются лишенными возможности выносить самостоятельные суждения и принимать целесообразные решения, исходя из здравого смысла. Такой подрыв административной самостоятельности порождает нисходящую спираль. Сталкиваясь с неэффективностью бюрократии, конгресс и общество начинают осуждать «расточительность, обман и злоупотребления» во власти и пытаются решить эту проблему за счет введения еще более подробных ограничительных правил, что в конечном итоге приводит к увеличению затрат и к снижению качества.
Примеры такой нисходящей спирали и разрушительного вмешательства со стороны конгресса можно приводить едва ли не до бесконечности. Но некоторые из них особенно заметны и наглядны. Так, закон о доступном медицинском обслуживании, который администрация Обамы проталкивала через конгресс в 2010 году, в законодательных органах превратился в чудовищное безобразие в результате многочисленных уступок и побочных выплат группам с особыми интересами — от врачей до страховых компаний и фармацевтических предприятий. В других случаях такие группы стремятся блокировать законы, наносящие вред их интересам. Самым простым и самым эффективным ответом на финансовый кризис 2008-2009 годов и на непопулярную помощь крупным банкам за счет средств налогоплательщиков мог стать закон, твердо ограничивающий финансовые институты в размерах либо существенно повышающий требования к объемам резервов, что по сути дела дает один и тот же эффект. Если бы существовал лимит на размеры, идущие на глупый риск банки обанкротились бы, не вызвав кризиса всей системы, и правительству не пришлось бы заниматься их спасением. Подобно закону Гласса-Стиголла времен Депрессии, такой закон можно было написать всего на нескольких страничках.
Но на слушаниях в конгрессе по вопросам финансового регулирования такая возможность даже не рассматривалась. Вместо этого на свет появилась реформа Уолл-стрит и закон Додда-Франка о защите прав потребителей. Эти меры хоть и лучше, чем полное отсутствие регулирования, но они написаны на сотнях страниц законов, и к ним еще прилагаются многочисленные подробные правила (многие из которых так пока и не написаны). Все это ведет к колоссальным затратам банков и, соответственно, потребителей. Вместо того, чтобы просто обозначить предельный размер банка, законом был создан Федеральный совет по надзору за стабильностью, которому была поставлена гигантская (и наверное невыполнимая) задача — давать оценку и управлять институтами, которые создают системные риски. В итоге это никоим образом не решит проблему банков, которые слишком велики, чтобы стать банкротами. Мы можем не увидеть улики, говорящие о наличии связи между банковскими пожертвованиями на избирательные кампании и голосованием отдельных конгрессменов. Но просто невозможно поверить в то, что легионы лоббистов банковской отрасли не оказали никакого влияния на конечную версию закона Додда-Франка и на то, как его положения толкуются в различных нормах и правилах.
У простых американцев влияние деловых кругов и их денег на конгресс вызывает мощное отвращение. Ощущение того, что демократический процесс извращен или украден, существует не только на обоих концах политического спектра. И республиканцы из движения чаепития на правом фланге, и либеральные демократы на левом считают, что группы с особыми интересами, чьи взгляды им не по душе, оказывают неправомерное политическое влияние в попытке получить прибыль любыми способами. Оказывается, правы и те, и другие. В результате доверие к конгрессу опустилось до исторического минимума, и сейчас уровень поддержки ему измеряется однозначными числами.
Существует немало исторических и социологических анализов в подтверждение таких взглядов. Ныне покойный Манкур Олсон (Mancur Olson) подчеркивал злокачественные последствия действий групп с общими интересами для экономического роста, а в конечном счете, и для демократии в своей изданной в 1982 году книге «The Rise and Decline of Nations» (Возвышение и упадок наций). Рассматривая, в частности, долговременный экономический спад в Британии на протяжении всего 20-го века, он утверждал, что демократии в мирное и стабильное время имеют тенденцию создавать все новые группы с особыми интересами, которые вместо занятий экономической деятельностью с целью создания материальных благ используют политическую систему для извлечения льгот и привилегий для себя. Все эти льготы и привилегии в совокупности непродуктивны и дорого обходятся обществу, однако проблемы коллективных действий мешают пострадавшим организоваться и выступить на борьбу, скажем, с банковской отраслью или с производителями кукурузы, которые гораздо быстрее объединяют усилия для отстаивания своих интересов. В результате общество становится более пассивным, и остановить этот процесс может лишь мощное потрясение, такое как война или революция.
С другой стороны, хотя такой анализ кажется правдоподобным и достоверным, существует гораздо более позитивное понимание преимуществ гражданского общества и добровольных организаций для здоровья демократии. Хорошо известно высказывание Торквиля о том, что американцы очень сильно предрасположены к созданию частных обществ и организаций, которые являются «школой демократии», так как прививают людям навыки объединения ради общественных целей. Люди сами по себе слабы; и лишь объединившись ради общей цели, они, среди прочего, могут противостоять власти тирании. Эту традицию пропагандировал в конце 20-го века такой ученый как Роберт Патнэм (Robert Putnam), который утверждает, что эта самая предрасположенность к самоорганизации («социальный капитал») полезна для демократии, но в конце 20-го века она подверглась опасности.
Президент Джеймс Мэдисон также довольно благожелательно относился к группам с общими интересами. Конечно, он помнил о вредоносном потенциале так называемых «фракций», но это тревожило его не очень сильно, потому что таких групп в огромной Америке было слишком много, чтобы одна из них начала господствовать над всеми. Как отмечает профессор Теодор Лоуи (Theodore Lowi), «плюралистические» политтеоретики середины 20-го века соглашались с Мэдисоном, выступая против критиков, таких как Ч. Райт Миллс (C. Wright Mills). Самые разнообразные группы с особыми интересами взаимодействуют, порождая общественные интересы — как конкуренция на свободном рынке творит общественное благо через людей, преследующих свои узкие интересы. Далее, нельзя оправдать государство, регулирующее этот процесс, поскольку нет достаточных оснований, которые ставят «общественное благо» выше узких интересов отдельных групп. Верховный суд в своем решении по делу Бакли против Валео и Citizens United по сути дела утвердил благоприятное толкование того, что Лоуи называет «либерализмом групп с общими интересами».
Увы, «группы с общими интересами» и «частные организации» это просто два названия одного и того же по сути явления. Так как же нам совместить эти диаметрально противоположные точки зрения, первая из которых состоит в том, что группы с общими интересами развращают демократию, а вторая — что они необходимы для здоровья демократии?
Самый очевидный способ — попытаться отличить «хорошую» организацию гражданского общества от «плохой» группы с общими интересами. Первой, если использовать терминологию ныне покойного Альберта Отто Хиршмана (Albert Otto Hirschmann), движут страсти, а второй интересы. Первая может быть некоммерческой организацией, выступающей за строительство жилья для бедных, или лоббистской организацией, отстаивающей общественные интересы путем защиты береговой природной среды. А группа с общими интересами это лоббистская организация, отстаивающая интересы, скажем, производителей сахара или крупных банков, и ее единственная цель — обеспечение максимальных прибылей тем компаниям, на стороне которых она выступает. Кроме того, Патнэм постарался провести различие между небольшими объединениями с активным участием их членов и «членскими организациями», в которых главное — это плата членских взносов.
К сожалению, оба эти разграничения не выдерживают тщательной проверки. Объявление организации о том, что она действует в общественных интересах, отнюдь не означает, что так оно и есть. Например, организация медиков, желающая, чтобы на борьбу с определенной болезнью выделялось больше денежных средств (например, со СПИДом), может на деле исказить общественные приоритеты, отняв деньги, которые необходимы для борьбы с таким же смертоносным, но еще более распространенным заболеванием. И добьется она этого лишь благодаря тому, что лучше умеет влиять на общественное мнение. С другой стороны, наличие своекорыстных целей у группы с общими интересами вовсе не означает, что ее заявления и требования являются незаконными и необоснованными, что она по определению не может выступать за общественное благо, или что у нее нет права быть представленной в политической системе. Если плохо продуманная норма или директива наносит серьезный ущерб какой-то отрасли и ее работникам, эта отрасль имеет право обратиться с жалобой в конгресс. Нравится это кому-то или нет, но лоббисты зачастую являются важным источником информации о последствиях тех или иных действий государства. В продолжительных баталиях между природоохранными организациями и корпорациями претендующие на отстаивание общественных интересов защитники природы не всегда правы по отношению к компромиссам между устойчивым развитием с учетом будущих потребностей, прибылями и рабочими местами. Это наглядно продемонстрировал случай с углублением дна в гавани Окленда.
Главный аргумент против многочисленных групп с общими интересами связан с искаженным представлением. Политолог Элмер Эрик Шатшнайдер (Elmer Eric Schattschneider) в своей знаменитой книге «The Semisovereign People» (Полусуверенный народ), вышедшей в 1960 году, утверждал, что реальная практика демократии в Америке не имеет никакого отношения к ее популярному имиджу как государства «народа, для народа и именем народа». Политические результаты редко соответствуют народным предпочтениям в силу очень низкого уровня участия народа и его политического сознания. А реальные решения принимает гораздо меньшая группа организованных людей с общими интересами. Похожий аргумент кроется в работах Олсона, поскольку он отмечает, что не все группы в равной степени способны к самоорганизации для коллективных действий. Поэтому те группы с общими интересами, которые добиваются внимания конгресса, не всегда представляют весь американский народ. Скорее, они представляют наиболее организованную и наиболее состоятельную (что зачастую одно и то же) часть американского общества. Такая предвзятость неслучайна, и она почти неизменно противоречит интересам слабо организованных масс, которые часто бедны, плохо образованы и находятся на обочине общества.
Политолог Моррис Фиорина (Morris Fiorina) также показал, что американский «политический класс» гораздо более поляризован, чем американский народ. Большинство американцев занимают умеренные или компромиссные позиции по многим спорным вопросам, от абортов и бюджетного дефицита до молитв в школах и однополых браков. А партийные активисты неизменно более идеологизированы и чаще занимают крайние позиции, как на левом, так и на правом фланге. Но большинство, стоящее на позициях центризма, отстаивает свое мнение без особой страсти и воодушевления; у него есть трудности с коллективными действиями, и оно в основном не организовано.
Да, действительно, нерепрезентативные группы с общими интересами являются порождением корпоративной Америки и правых сил. Наиболее влиятельными организациями в демократических странах являются профсоюзы, природоохранные организации, женские организации, общества защиты прав геев, престарелых, инвалидов, коренных народов и практически всех прочих слоев общества. Одна из причин, по которой американский государственный сектор с таким огромным трудом поддается реформированию, это сопротивление профсоюзов данного сектора. Теория плюрализма гласит, что скопление всех этих групп, соперничающих друг с другом, составляет демократический общественный интерес. Но из-за того, что узкие интересы представлены чрезмерно, это скопление чаще лишает представительную демократию возможности выражать подлинно общественные интересы.
Есть еще одна проблема у групп с общими интересами и у плюралистической точки зрения, рассматривающей общественный интерес лишь как соединение отдельных частных интересов. Такое соединение подрывает возможность обсуждения и игнорирует способы, при помощи которых индивидуальные предпочтения формируются диалогом и общением. В классической афинской демократии и на заседаниях в мэриях Новой Англии, которые прославляет Токвиль, граждане говорят непосредственно друг с другом. Легко идеализировать демократию малых масштабов и сводить к минимуму те реальные различия, которые существуют в больших обществах. Но любой организатор или группа для тематического опроса скажет вам, что точка зрения людей на животрепещущие темы может поменяться за тридцать минут дискуссии с людьми других взглядов, если им дать больше информации и установить правила вежливости и корректности. Мало кто из борцов за те или иные узконаправленные цели будет утверждать, что его дело важнее всех прочих добрых и важных дел, если ему напрямую рассказать о других интересах и потребностях. Таким образом, одна из проблем плюралистической теории состоит в исходной посылке о том, что интересы постоянны, и что предназначение законодателей лишь в том, чтобы быть для них приводным ремнем, а не отстаивать свои собственные взгляды, которые могут сформироваться в процессе обсуждения с другими политиками и с обществом.
Это не просто риторика. Многие весьма точно отмечают, что сегодня никто в американском конгрессе уже не ведет никаких обсуждений. «Дебаты» в конгрессе сводятся к серии тезисов, предназначенных не для коллег, а для аудитории активистов, которые с радостью накажут конгрессмена, отклоняющегося от их повестки и целей в результате обсуждений и обретения дополнительной информации и знаний. А это приводит к бюрократическим полномочиям, которые разрабатывают группы с общими интересами, и которые ограничивают независимость чиновников.
Более того, в хорошо функционирующих системах государственного управления обсуждения зачастую происходят в большей степени не в законодательном органе, а в чиновничьем аппарате. Чиновники не просто разговаривают друг с другом; речь идет о сложной последовательности консультаций между государственными служащими и компаниями, в которых не участвуют исполнители, поставщики услуг, общественные организации, средства массовой информации и прочие источники знаний об общественных интересах и мнениях. Конгресс благоразумно санкционировал проведение обязательных консультаций в своем знаковом законе 1946 года о процедуре принятия административных решений, который требует от распорядительных органов публиковать предлагаемые изменения в правилах и приглашать людей высказываться по ним. Но эти совещательные процедуры были очень сильно забюрократизированы, и превратились в пустую формальность; а решения теперь принимаются не на основе настоящих консультаций и дискуссий, а в результате политической конфронтации между хорошо организованными группами с общими интересами.
Перенос административных функций в сферу правосудия и влияние групп с общими интересами на конгресс является примером политического упадка в американской политике. Эти явления глубоко укоренились в политической культуре Америки, а также в довольно новых политических реалиях, таких как крайняя поляризация двух основных партий. Одним из источников упадка стала интеллектуальная косность. Другие демократические страны не всегда разделяют мысль о том, что юристы и судебные процессы должны являться составной частью государственного управления, однако такая практика настолько укоренилась в США, что других вариантов никто просто не видит. Строго говоря, это не идеологический вопрос, а политическая традиция, с которой согласны и левые, и правые. Точно так же, хотя многие возмущены несоразмерным влиянием групп с общими интересами в конгрессе, элита (начиная с Верховного суда) даже не видит эту проблему.
Основополагающие причины политического упадка, такие как интеллектуальная косность и влияние групп элиты, характерны для демократий в целом. На самом деле, существуют проблемы, с которыми сталкиваются все государства, как демократические, так и нет. Проблема чрезмерного участия правосудия и групп с особыми интересами в государственном управлении в других развитых демократиях тоже присутствует. Но степень воздействия групп с общими интересами очень сильно зависит от конкретного института. Существует большая разница в том, как демократии строят структуру стимулов и побудительных мотивов для политиков и их организаций, которая делает их более или менее податливыми к воздействию таких сил. Соединенные Штаты, как первая в мире и самая развитая либеральная демократия, страдает сегодня от проблемы политического упадка в гораздо более острой форме, чем другие политические системы демократии. Традиционное недоверие к государству, которое всегда было характерно для американской политики, привело к разбалансировке государственной власти, что ослабляет шансы на необходимые коллективные действия. И такая ситуация ведет страну к ветократии.
Под ветократией я подразумеваю процесс, при котором американская система сдержек и противовесов очень сильно затрудняет принятие коллективных решений на базе электорального большинства. В определенной мере любая система, дублирующая власть на многих уровнях и дающая федеральным органам, органам штатов и местным органам власти управленческие полномочия в обширных сферах государственной политики, рискует создать такую ситуацию, когда разные составляющие государственной власти будут мешать друг другу, взаимно блокируя свою деятельность. Но в условиях политической поляризации, когда ведущие партии пользуются примерно равной популярностью (или в равной степени непопулярны) среди избирателей, напряжение вырастает многократно. Именно в такой ситуации мы находимся сегодня. Прекращение деятельности правительства и кризис, возникший в октябре 2013 года из-за предельного размера долга, это пример того, как позиция меньшинства (движение чаепития в Республиканской партии) может лишить все правительство возможности функционировать. Именно по этой причине американская политическая система начала 21-го века оказалась не в состоянии, среди прочего, решать свои колоссальные бюджетные проблемы.
Поляризация случается. Бывала она в американской политике и прежде. Как-то раз она стала причиной гражданской войны. Хорошая политическая система смягчает такую поляризацию и содействует принятию таких мер и решений, которые соответствуют интересам как можно большей части населения. Но когда поляризация входит в столкновение с мэдисоновской системой сдержек и противовесов, результат оказывается исключительно разрушительным. Причина в том, что есть очень много сил, которые могут наложить вето на решение, способное устранить проблему.
Большое количество таких обладателей права вето становится очевидным, если присмотреться к другой многовековой демократии, какой является Великобритания. Так называемая вестминстерская система, возникшая после Славной революции, является одной из самых решительных систем в мире демократии, потому что в своей чистой форме она порождает гораздо меньше игроков, обладающих правом вето. Британия является демократией, потому что ее граждане обладают одной очень важной формальной возможностью влиять на государственную власть: они периодически избирают парламент. (Есть еще один важный фактор — британская традиция свободных средств массовой информации, которые не входят в официальную политическую систему.) Но во всех остальных отношениях такая система концентрирует власть, а не распространяет ее. Эта система создает государственную власть и правительство с гораздо более обширными полномочиями, чем в США.
Такая решительность системы наглядно прослеживается в процессе формирования, утверждения и исполнения бюджета. В Британии национальный бюджет составляет не парламент, а Уайтхолл, где заседает правительственная бюрократия, где государственные служащие-профессионалы из Министерства финансов действуют в соответствии с инструкциями кабинета и премьер-министра. Затем канцлер казначейства (что соответствует должности министра финансов в США) представляет бюджет в палату общин, которая принимает решение о его утверждении (или отклонении) путем голосования. Обычно это происходит в течение одной-двух недель после его опубликования правительством.
В США процесс совсем иной. По конституции страны, основные бюджетные полномочия предоставлены конгрессу. Президент предлагает проект бюджета, но это лишь предложение и пожелание, и он мало похож на то, что появляется в конечном итоге. Административно-бюджетное управление не имеет формальных полномочий по утверждению бюджета, и является по сути лоббистской организацией, поддерживающей приоритеты президента. Бюджет проходит через целую вереницу комитетов, и этот процесс занимает несколько месяцев. В итоге на ратификацию в две палаты попадает продукт многочисленных сделок с отдельными их членами, которые заключаются с ними ради получения поддержки (этот процесс еще больше осложняется разницей между ассигнованиями и утверждениями). А поскольку партийная дисциплина в США слаба, руководство конгресса не может заставить своих членов поддержать свои предпочтения, даже если эти члены из одной с ним партии. Совершенно очевидно, что разработка и утверждение бюджета в США это крайне децентрализованный процесс, в котором отсутствует стратегия в отличие от Британии.
Открытость процесса прохождения бюджета в США и отсутствие ограничений по времени дают лоббистам и группам с особыми интересами массу возможностей для оказания своего влияния. В большинстве парламентских систем Европы группе с общими интересами не имеет смысла оказывать воздействие на отдельных депутатов парламента, потому что правила партийной дисциплины не разрешают или почти не разрешают им влиять на позиции руководства. В отличие от Европы, в американской системе должность председателя влиятельного комитета дает ему в руки огромные полномочия по внесению изменений в законодательство, в связи с чем он становится объектом мощного лоббирования.
Бюджетный процесс это не единственный аспект деятельности американского государства, серьезно отличающийся от других демократических стран в плане возможностей по наложению вето. В парламентских системах значительную часть законодательных актов разрабатывает исполнительная власть, где работает много технократов из числа постоянных госслужащих. Министерства отчитываются перед парламентом, а в конечном итоге и перед избирателями, через возглавляющих их министров. Такая иерархическая система обладает стратегическим видением перспективы и создает более последовательные и связные законы.
Но она совершенно чужда политической культуре Америки, где конгресс ревностно охраняет свое право на законодательную деятельность, а группы с особыми интересами усердно совершенствуют свои навыки по его подкупу. Отсутствие последовательности и внутренней согласованности в законодательных органах в свою очередь порождает огромный, постоянно расширяющийся и зачастую неподотчетный государственный аппарат. Полномочия по регулированию в финансовом секторе, например, поделены между Советом управляющих Федеральной резервной системы, Министерством финансов, Комиссией по ценным бумагам и биржам, Федеральная корпорацией страхования банковских вкладов, Национальной администрацией кредитных союзов, Комиссией по срочной биржевой торговле, Управлением по надзору за сберегательными учреждениями, Федеральным агентством жилищного финансирования, Федеральным резервным банком города Нью-Йорка, а также прокурорами штатов, которые расширили свои надзорные полномочия над банковским сектором. Контроль за федеральными ведомствами осуществляют различные комитеты конгресса, члены которых не желают расставаться со своей властью и отдавать ее более слаженному и единому распорядительному органу. В конце 1990-х эту систему легко удалось уговорить на уменьшение государственного регулирования кредитной системы финансовых рынков, а вот снова ввести меры государственного регулирования после кризиса оказалось намного сложнее.
В американской политической системе постепенно наступает упадок, потому что ее традиционный механизм взаимоограничения властей усилился и стал намного более косным. Во времена острой политической поляризации эта децентрализованная система все меньше способна представлять интересы большинства, но она чрезмерно представляет взгляды групп с общими интересами и организаций активистов, которые даже в своей совокупности не составляют независимый американский народ.
Соединенные Штаты Америки попали в ловушку пагубного равновесия. Поскольку американцы издавна не доверяют государству, они обычно не желают делегировать ему власть. Вместо этого мы видим, как конгресс устанавливает сложные правила, урезающие самостоятельность правительства и делающие процесс принятия решений медленным и дорогостоящим. Поэтому и правительство действует неэффективно, подтверждая тем самым изначальное недоверие людей к себе и к государству. При таких обстоятельствах американцы в своем большинстве не желают повышения налогов, опасаясь того, что государство их просто разбазарит. И хотя ресурсы не единственный, а зачастую и не главный источник государственной неэффективности, без них власть не может даже и надеяться на должное функционирование. Поэтому недоверие к власти превращается в самосбывающееся пророчество. Можем ли мы остановить эту тенденцию упадка? Наверное, но на нашем пути стоят два отдельных препятствия, имеющие отношение к самому явлению упадка.
Первое препятствие это обычный вопрос политики. Многие американские политики и политические силы признают, что система работает не очень хорошо, и тем не менее, они заинтересованы в сохранении существующего положения вещей. Ни у одной из главных партий нет побудительного мотива отрезать себе доступ к деньгам групп с особыми интересами, а эти группы боятся системы, в которой влияние нельзя будет купить за деньги. Как и в 1880-е годы, сейчас должна появиться коалиция реформ, которая объединит группы, не заинтересованные в действующей системе. Но добиться коллективных действий от этих групп со стороны очень трудно. Для этого необходимо умелое и терпеливое руководство, имеющее четкую программу действий. А этого нет и не ожидается. И автоматически все это не появится. Может также понадобиться крупное потрясение или серия потрясений, которые встряхнут систему. В конце концов, именно такие потрясения привели к формированию движения прогрессивистов: убийство президента Гарфилда, потребность Америки в превращении в мировую державу, вступление в мировую войну и кризис времен Великой депрессии.
Второе препятствие это проблема познания, которая имеет отношение к идеям. Систему взаимоограничения властей, придающую неправомерное значение группам с общими интересами и неспособную объединить интересы большинства, невозможно исправить несколькими простыми реформами. Например, президентская система сталкивается с искушением решать тупиковые проблемы законодательной власти созданием новых исполнительных полномочий. Тем самым, она порождает столько же проблем, сколько и решает. В условиях политической поляризации отказ от лимитов и укрепление партийной дисциплины может даже затруднить работу по поиску обширных законодательных компромиссов. Использование судов в целях реализации административных решений это крайне неэффективный вариант, но при отсутствии крепкой и сплоченной бюрократии альтернативы этому нет. Многие из этих проблем можно решить, если Соединенные Штаты перейдут к более унифицированной парламентской системе государственного управления, но столь радикальные перемены в институциональной структуре страны просто немыслимы. Американцы считают свою конституцию почти священным документом. Уговорить их пересмотреть ее базовые догматы и принципы вряд ли возможно, поскольку это может им показаться полным крахом системы. Поэтому да, у нас есть проблема.
Фрэнсис Фукуяма