15 миллиардов для отказавшейся от европейской помощи Украины, 12 миллиардов для отвергнувших МВФ египтян… Но не таит ли в себе опасность такая поддержка со стороны автократических властей?
В сфере международной финансовой помощи обрисовалась новая тенденция: фонд экстренной взаимопомощи автократических государств. Так, летом прошлого года Саудовская Аравия, Кувейт и Объединенные Арабские Эмираты согласились выделить 12 миллиардов долларов Египту после свержения правительства «Братьев-мусульман», которые вызывали у них страх и презрение.
Недавно президент России Владимир Путин побил все рекорды щедрости, единолично предоставив 15 миллиардов долларов своему украинскому коллеге Виктору Януковичу на фоне шедших в его стране массовых акций протеста против принятого им решения отказаться от соглашения о партнерстве с Европейским Союзом. В обоих случаях автократии с легкостью перекрыли суммы, которые обычно готовы выделить западные инстанции.
Разумеется, поведение демократий в области помощи развитию тоже далеко не безупречно. В своей книге «Новая внешняя политика США» (A New Foreign Policy for the United States) Ганс Моргентау (Hans Morgenthau), самый пессимистичный из всех реалистов, пишет, что помощь развитию на самом деле представляет собой чрезвычайно эффективное средство покупки союзников, однако, что касается всего остального, это просто бессмысленная трата денег. Это относится как к миллиардам долларов, которые США перечислили Египту после подписания Кэмп-Дэвидских соглашений, так и многомиллиардной военной помощи. Эти деньги попросту оказались в руках режима, как и нежданная помощь Каиру от монархий Персидского залива, пусть даже в обоих этих случаях спонсор все же надеется, что его деньги помогут народу.
Но давайте отталкиваться от идеи о том, что у всех есть сразу несколько мотивов, в том числе и у Владимира Путина, несмотря на его утверждение о том, что он действует в интересах украинского народа, а не правительства. Как бы то ни было, большинство программ западной помощи направлено на поощрение эффективной экономической и политической системы, тогда как фонд взаимопомощи автократий нацелен на поддержку существующих автократических режимов, которым обычно свойственны далеко не оптимальные руководящие методики. А раз в этой игре автократии организованы куда лучше демократий, подобная помощь представляет собой серьезную угрозу для политических и экономических реформ.
Быстрота авторитарных стран
«Продвижение автократии» не является чем-то новым само по себе. В одном исследовании от 2010 года уже говорилось о китайской поддержке режима Хун Сена в Камбодже и помощи Киргизии со стороны российских властей. В работе подробно расписывается то, как два этих государства пытались не только отстоять свои экономические и геополитические интересы, но и ослабить демократические силы, укрепив при этом позиции авторитарных властей. Москва и Пекин стремились сделать так, чтобы политическая ситуация в соседних странах не стала угрозой для их собственных автократий.
В то же время такая политика становится чрезвычайно эффективной в силу перераспределения мировых богатств, которые до краев наполнили казну России, Китая и монархий Персидского залива.
Конкуренция в сфере международной помощи сегодня выглядит совершенно неравной. Поддержка Персидского залива позволила Египту отказаться от предложенного МВФ займа в 4,8 миллиарда долларов. В свою очередь российская финансовая помощь и значительное снижение цен на природный газ дали Украине возможность забыть о кредите в 4 миллиарда долларов от международного фонда.
Причем речь идет не только о размере суммы, но и о скорости и эффективности ее выделения. Авторитарным государствам свойственна одна великолепная черта: если руководитель решает встряхнуть государственной казной, чек можно отправлять хоть завтра. Западные правительства со своей стороны целые годы обуревали сомнения по поводу расширения помощи гражданскому правительству Египта. Быстрая помощь могла бы поспособствовать укреплению шатких позиций президента Мухаммеда Мурси.
Но тут уже начинается путаница. МВФ и Европейский Союз хотели, чтобы Украина раз и навсегда покончила с повальной коррупцией и нарушениями, которые погрузили страну в экономический кризис. От Египта в МВФ потребовали повышение доходов и сокращение нефтяных субсидий. Предоставление денег без каких-либо ответных обязательств лишь поспособствовало бы безответственному поведению.
Тем не менее, потребовать от граждан такие жертвы по силам лишь сильному правительству, которое пользуется поддержкой народа. Мурси всерьез рассматривал предложение МВФ, но в конечном итоге все же предпочел отказаться. Потому что если бы он согласился, его бы свергли еще раньше. Монархии Персидского залива предоставили деньги египетским генералам, ничего не попросив взамен. Точно также и Путин ведет себя сегодня с Украиной. Их – цель закрепить поведение власти, а не попытаться изменить его.
Единственный западный институт, которому по силам добиться выполнения поставленных требований, это Европейский Союз. Он готов потратить десятки миллиардов долларов, чтобы избежать выхода самых ослабленных своих членов вроде Греции и Испании, но в то же время заставляет тех идти на весьма болезненные жертвы. Огромные объемы задействованных сумм и немалая выгода от членства в ЕС дают Евросоюзу уникальную возможность диктовать свои правила государствам-членам и тем странам, которые бы хотели к нему присоединиться. Самое невероятное в произошедшем на Украине заключается в том, что России удалось обставить единственный западный институт, который мог бы по-настоящему сдвинуть чашу весов.
Неэффективная помощь
Многим хочется сказать себе, что разумный гражданин, предпочел бы получить деньги от международной инстанции, несмотря на все недостатки такого пути, а не обращаться за быстрой помощью от автократии. Но это предположение опирается на веру в то, что предложенная Западом горькая пилюля на самом деле в состоянии решить проблемы страны. Однако никаких подтверждений тому пока что не видно.
В статье от 2003 года экономист Уильям Истерли (William Easterly) сравнил ситуацию в 20 государствах, которые получили самые крупные займы для «содействия развитию» от МВФ и Всемирного банка за период с 1980 по 1999 год, с развивающимися странами в целом. В результате он пришел к выводу, что провести какую-то черту между двумя группами в плане экономических достижений не представляется возможным.
Многие государства получили более дюжины займов, но при этом сделали все, чтобы избежать выполнения взятых ими на себя затратных обязательств. США попытались решить проблему путем формирования программы «Вызовы тысячелетия», которая предлагает финансовую помощь развития способным доказать наличие у них эффективного руководства государствам.
Тем не менее, бюджет фонда составляет всего 2 миллиарда долларов в год (это означает, что он может работать лишь с небольшими странами), и ни один международный спонсор до сих пор не принял такого подхода. Истерли скептически относится ко всему, что касается международной помощи, и утверждает, что помощь развитию в принципе неэффективна, когда речь идет об изменении поведения.
Я вовсе не пытаюсь сказать, что программы помощи и займы вообще не в состоянии привести к формированию более эффективных правительств и экономических курсов. Чтобы убедиться в их потенциале, достаточно взглянуть на хрупкие демократии вроде Либерии или относительно эффективные автократии как в Эфиопии.
Как бы то ни было, подобная помощь может сработать только в том случае, «если получатель на самом деле искренен в своих заявлениях», – утверждает Чарльз Кенни (Charles Kenny) из Центра глобального развития. Некоторые государства руками и ногами голосуют за вступление в Европейский Союз, однако президент Янукович и его послушный парламент всячески тормозили проведение затребованных ЕС политических и экономических реформ.
Но даже если бы Янукович и согласился подписать соглашение об ассоциации, которое сформировало бы зону свободной торговли с Европой, он все равно впоследствии отказался бы от взятых на себя обязательствах по реформам.
Для себя же нужно уяснить, что предлагаемые автократами средства – это быстрое, но краткосрочное решение, тогда как долгосрочные преимущества от предоставленной Западом на определенных условиях помощи представляются куда более туманными, чем кажется на первый взгляд.
В чем выгода?
Таким образом, несложно догадаться, кто возьмет верх. Единственные сдерживающие факторы для автократий – это высокая стоимость поддержки безответственных стран и опасность спровоцировать общественное мнение. В Египте такая проблема не стоит, потому что нынешний режим пользуется широкой поддержкой в народе. Тем не менее, все больше украинских граждан открыто насмехаются над своим президентом и называют его марионеткой Москвы. Россия же по-прежнему остается внушающим немалый страх партнером.
Для Запада самый очевидный способ одержать победу в этой борьбе заключается в том, чтобы пойти по пути Европейского Союза и предложить непреодолимо привлекательное вознаграждение в случае хорошего поведения. Тем не менее, это потребовало бы активности, контактов и инвестиций, пойти на которые западные государства в своем большинстве не готовы. Кроме того, гарантий эффективности здесь все равно никто не даст, потому что безответственные государства могут взять деньги без реального намерения озаботиться реализацией обещанных реформ.
Возможно, лучший подход – это терпение. Как следует из недавних отчетов, Египет не собирается менять политику в плане финансовой помощи, а МВФ рассматривает Украину как безнадежный случай. Кроме того, не исключено, что в конечном итоге щедрые спонсоры скажут себе, что не в состоянии и дальше продолжать финансирование убыточной политики.
Джеймс Трауб
