Фукуяма: идет ли Америка безвозвратно к упадку и разложению ЧАСТЬ 1

Многие политические институты в США приходят в упадок. Это не то же самое, что общее явление упадка общества и цивилизации, пусть эта тема и стала крайне политизированной в дискурсе об Америке. Политический упадок в данном случае просто означает, что некий конкретный политический процесс, а иногда некое отдельное государственное учреждение становится неработоспособным и не справляется со своими обязанностями. Это результат интеллектуальной косности и растущего влияния закрепившихся на своих позициях политиков, препятствующих реформам и восстановлению равновесия. Это не означает, что Америка безвозвратно встала на постоянный курс упадка и разложения, или что ее власть и влияние по отношению к другим странам обязательно будут ослабевать. Но реформирование институтов это исключительно трудная вещь, и нет никаких гарантий, что добиться этого удастся без крупных потрясений в политической системе. Поэтому, хотя ослабление и крах это не одно и то же, дискуссии на эти темы все же связаны между собой.

Существует немало диагнозов для сегодняшних американских бед и злоключений. На мой взгляд, нет какой-то одной причины институционального упадка, как нет и какого-то более обширного представления о нем. Однако в целом к историческому контексту в анализе политических событий в Америке слишком часто бывает неправильное отношение на грани полного игнорирования. Если мы пристальнее всмотримся в американскую историю и сравним ее с историей других либеральных демократий, то заметим три ключевые структурные характеристики политической культуры США, хорошо развитые и эффективные в прошлом, но сталкивающиеся с большими проблемами в настоящем.

Первая особенность заключается в том, что в сопоставлении с другими либеральными демократиями судебная и законодательная власть (включая деятельность двух ведущих политических партий) по-прежнему играет непомерно большую роль в американской системе государственного управления в ущерб исполнительной власти с ее бюрократическим аппаратом. Традиционное недоверие американцев к правительству создает такие условия, когда административные проблемы решаются судебным порядком. Со временем это превратилось в очень дорогостоящий и малоэффективный метод управления административными процессами.

Вторая особенность состоит в том, что разрастание групп с особыми интересами и влияние лобби исказило демократические процессы и лишило правительство возможности работать результативно. То, что биологи называют родственным отбором и реципрокным альтруизмом (предпочтение, отдаваемое родственникам и друзьям, с которыми совершаются обмены услугами), это два естественных вида человеческих связей. Именно к отношениям такого типа обращаются люди, когда современная обезличенная власть распадается.

Третья особенность состоит в том, что в условиях идеологической поляризации федеральной структуры управления американская система сдержек и противовесов, которая изначально была предназначена для того, чтобы не дать чрезмерно усилиться исполнительной власти, превратилась во власть запретов, которую можно условно назвать ветократией. Система принятия решений стала слишком пористой и слишком демократичной, что идет ей во вред. Слишком многие участники обрели инструменты для сдерживания корректировок в государственной и общественной политике. Нам нужны более мощные механизмы принятия коллективных решений, но из-за чрезмерной роли судебной власти в управленческих делах и из-за непомерно раздутого значения групп с общими интересами мы вряд ли сможем обрести такие механизмы при отсутствии системного кризиса. В этом смысле все три вышеуказанные структурные характеристики тесно переплелись между собой.

Три ключевые категории политических институтов, к которым относятся государство, власть закона и подотчетность, находят свое воплощение в трех ветвях власти современной либеральной демократии: исполнительной, законодательной и судебной. Соединенные Штаты с их давней традицией недоверия к государственной власти всегда подчеркивали значимость инструментов сдерживания, к которым относится судебная и законодательная власть, придавая ей большее значение, чем государству с его узаконенными базисными приоритетами. Дело дошло до того, что в 19-м веке Америку называли «государством судов и партий». Те государственные функции, которые в Европе выполняла бюрократия исполнительной власти, в США были отданы судьям и выборным представителям.

Создание современного, централизованного, основанного на достоинствах бюрократического аппарата, способного осуществлять юрисдикцию на всей территории страны, началось лишь после 1883 года, когда был принят закон Пендлтона. Соединенные Штаты стали более или менее походить на современное европейское государство лишь к концу Второй мировой войны, но что касается размеров и объема функций государства, то США как были, так и остаются аномальным явлением. В США расходы на государственный аппарат по отношению к ВВП, а также общая сумма налоговых поступлений по отношению к ВВП по-прежнему меньше, чем в большинстве стран-членов Организации экономического сотрудничества и развития.

Хотя американская государственная власть меньше по размерам, чем в большинстве европейских стран, в абсолютном выражении она за последнее полвека все равно увеличивалась быстро. Однако кажущийся необратимым процесс увеличения американского государства в 20-м веке скрывает упадок его качества. В свою очередь, снижение качества государственной власти серьезно усложнило борьбу с крупным бюджетным дефицитом. Проблему количества решить нельзя, пока в то же самое время не будет решаться проблема качества, или силы.

Ухудшение качества американского государственного управления имеет прямое отношение к «государству судов и партий», которое за последние пятьдесят лет вернулось в центр сцены. Суды и законодательные органы все больше узурпируют полномочия исполнительной власти, из-за чего деятельность правительства становится все более бессвязной и неэффективной. Из-за устойчивого перехода в сферу судебной власти тех функций, которые в других развитых демократиях исполняет административная бюрократия, произошел резкий рост дорогостоящего судопроизводства, замедлился процесс принятия решений, а правоприменение стало крайне непоследовательным. Суды вместо того, чтобы сдерживать государственную власть, стали альтернативным инструментом ее расширения. Как это ни парадоксально, Соединенные Штаты, боясь наделить чрезмерными полномочиями «большое государство», в итоге создали очень большое государство, которое стало менее подотчетным, потому что находится в основном в руках никем не избираемых судов.
Между тем, группы с особыми интересами, лишившись из-за принятия закона Пендлтона возможности непосредственно подкупать законодательную власть взятками и кормить своих клиентов, нашли новые, совершенно законные способы для завоевания и установления контроля над законодателями. Эти группы деформируют систему налогов и расходов, и поднимают общий уровень дефицита благодаря своей способности манипулировать бюджетом к собственной выгоде. Иногда они используют суды для достижения этих и других преимуществ, а также ухудшают качество государственного управления благодаря многочисленным и зачастую противоречивым полномочиям, которые они применяют для получения поддержки в конгрессе. А довольно слабая исполнительная власть обычно неспособна их остановить.

Все это привело к кризису представительства. Простые люди ощущают, что предположительно демократическая власть уже не отражает их интересы, а вместо этого обслуживает интересы различных теневых элит. В этом явлении есть одна особенность, состоящая в том, что такой кризис представительности произошел в основном из-за реформ, призванных сделать систему более демократической. Оба эти явления — узурпация полномочий исполнительной власти судебной системой и распространение влияния групп с особыми интересами — подрывает доверие к государству, которое увековечивает себя и самоизолируется. Недоверие к исполнительным органам вызывает требования о дополнительных правовых средствах сдерживания администрации, что еще больше снижает качество и эффективность власти, подрывая автономию чиновничьего аппарата. Это может показаться парадоксальным, но снижение автономии бюрократии в свою очередь приводит к появлению косной, связанной многочисленными правилами, непоследовательной и отказывающейся от инноваций власти. В этих проблемах простые люди могут винить чиновников (как будто им нравится работать под бременем многочисленных и очень подробных правил, судебных распоряжений и сложных предписаний, исходящих из судов и законодательных органов, над которыми они не властны). Но они неправы. Проблема американской власти скорее не в безответственной бюрократии, а в общей системе, которая наделяет административными полномочиями суды и политические партии.

Короче говоря, проблемы американской власти проистекают из структурного дисбаланса между силой и компетентностью государства с одной стороны, и институтами, изначально призванными сдерживать государство, с другой. В стране слишком много закона и слишком много «демократии» в форме вмешательства законодательной власти по сравнению с возможностями государства. Некоторые исторические примеры помогут разъяснить это утверждение.

Одним из величайших переломных моментов в американской истории 20-го века стало решение Верховного суда от 1954 года в деле Брауна против отдела образования, когда суд объявил неконституционным решение 19-го века по делу Плесси против Фергюсона, которым была установлена сегрегация в школах. Это решение положило начало движению за гражданские права, которому в течение десяти последующих лет удалось ликвидировать формальные барьеры на пути расового равенства и гарантировать права афроамериканцам и прочим американским меньшинствам. Ранее суды начали приобретать первый опыт в борьбе за организационные права профсоюзов. Новые социальные правила, основанные на этих правах, стали образцом для последующих общественных движений в конце 20-го века — от защиты окружающей среды и прав женщин до безопасности потребителей и однополых браков.

Эта героическая история настолько хорошо знакома американцам, что они редко осознают, насколько она исключительна. Главной движущей силой в деле Брауна была частная добровольная организация под названием Национальная ассоциация содействия прогрессу цветного населения. Безусловно, такую инициативу могли выдвинуть только частные организации, потому что власти штатов на Юге находились под контролем сил, выступавших за сегрегацию. Таким образом, одна из самых важных перемен в американской общественной политике наступила не из-за того, что за нее проголосовал конгресс как представительная власть народа США, а потому что частные лица начали процессы через судебную систему, стремясь изменить существующие правила. Более поздние изменения, скажем, закон о гражданских правах и закон об избирательных правах, ликвидировавшие дискриминацию в этих вопросах, были результатом действий конгресса. Но даже в этих случаях правоприменение осуществлялось судами по требованию частных сторон.

Ни одна другая либеральная демократия не действует таким образом. Все европейские страны прошли во второй половине 20-го века через похожий процесс изменений в правовом статусе расовых и этнических меньшинств, а также женщин и гомосексуалистов. Но в Британии, Франции и Германии эти результаты были достигнуты за счет того, что их национальные министерства юстиции принимали соответствующие акты от имени парламентского большинства. Изменения в законодательстве вполне могли быть вызваны давлением со стороны общественности, но осуществляла эти изменения сама власть, а не частные стороны, действующие совместно с судебной властью.

Истоки такой американской особенности лежат в исторической последовательности, в которой развивались три вида институтов. Во Франции, Дании и Германии сначала появился закон, потом современное государство, и уже после них демократия. В отличие от них, путь развития в США был таков, что в нем традиция общего английского права была внедрена в самом начале в тринадцати колониях (подписавших Декларацию независимости и положивших начало созданию США — прим. перев.). Потом в результате обретения независимости появилась демократия, и лишь позже начало возникать и развиваться современное государство. На самом деле, многие утверждают, что американское государство по своей базовой структуре остается таким же, как во времена династии Тюдоров (именно при них началась колонизация Америки Англией — прим. перев.), что эта структура прочно запечатлелась в американских институтах во времена первых поселенцев. Каковы бы ни были причины, американское государство всегда было слабее и обладало меньшими возможностями, чем государства Европы и Азии. Заметьте также, что недоверие к власти не является монополией консерваторов; многих левых тревожит то, что национальные институты порабощены мощными корпоративными группировками и предпочитают добиваться желаемых результатов за счет активности низов через суды.

В результате в Америке после движения за гражданские права возникло то, что исследователь права Роберт Каган (Robert A. Kagan) назвал «антагонистическим законничеством». Юристы всегда играли непомерно большую роль в американской общественной жизни, но эта роль расширилась многократно в бурный период социальных перемен в 1960-е и 1970-е годы. В это время конгресс принял более двадцати важных законов по вопросам гражданских прав и защиты окружающей среды — от безопасности продуктов и очистки токсичных отходов до частных пенсионных фондов и техники безопасности и гигиены труда. Это представляет собой колоссальное расширение регламентирующей государственной власти, родившейся в Прогрессивную эру и в период Нового курса, на что так любят жаловаться сегодня американский бизнес и консерваторы.

Эта система очень громоздка и неповоротлива, но не из-за количества законоположений, норм и правил, а из-за тех юридических формальностей, при помощи которых она реализуется. Конгресс постановил создать великое множество самых разных федеральных ведомств, таких как Комиссия по вопросу равных возможностей занятости, Агентство по защите окружающей среды, Управление по технике безопасности и гигиене труда и т.д., но он не желает четко и ясно наделить эти ведомства теми полномочиями по установлению правил и правоприменению, которыми пользуются государственные органы в Европе и Японии. Вместо этого он поручил судам следить за соблюдением закона и добиваться его исполнения. Конгресс специально способствует расширению судопроизводства, увеличивая число сторон, имеющих право обращаться в суд, и распространяя это право даже на тех, кого то или иное правило касается лишь косвенно и отдаленно.

Например, федеральные суды переписали раздел VII закона о гражданских правах от 1964 года, «превратив слабый закон, где основное внимание уделялось преднамеренной дискриминации, в смелое распоряжение по истребованию компенсации за дискриминацию в прошлом». Вместо того, чтобы обеспечить федеральных чиновников адекватными полномочиями по принудительному обеспечению соблюдения закона, «республиканцы в сенате … по сути дела существенно приватизировали функции обвинения. Они сделали частные иски основой правоприменения раздела VII, создав такой механизм, который со временем породил невообразимый объем судебных процессов по искам частных лиц и сторон». Повсюду количество таких дел увеличилось менее чем с сотни за год в конце 1960-х до 22000 к концу 1990-х годов. За этот период расходы на адвокатов выросли шестикратно. Резко взлетели вверх не только прямые затраты на судопроизводство, но и косвенные издержки, что связано с замедлением процесса и неопределенностью результата рассматриваемых дел.
Таким образом, те конфликты, которые в Швеции или Японии решаются в процессе спокойных консультаций между заинтересованными сторонами через бюрократический механизм, в Америке превращаются в сражения в виде судебных заседаний. А это создает ряд неблагоприятных последствий для государственного управления, к которым относятся «неопределенность, процедурная сложность, дублирование, отсутствие законченности и высокие операционные издержки». Отделяя правоприменение от бюрократии, система также становится менее подотчетной. В европейской парламентской системе изданное государственными чиновниками новое правило или постановление подвергается тщательной проверке, по ним проводятся дебаты, и их можно менять путем политических акций на очередных выборах. А в США политика творится раздробленно в ходе высокоспециализированного, а следовательно, непрозрачного процесса с участием судей, которых никто не избирает, и которые обычно сидят на своем месте пожизненно. Кроме того, если одна из сторон проиграет сражение в суде, она может продолжить борьбу через суды вплоть до момента исполнения решения. Именно так было в случае с законом о доступном медицинском обслуживании, известном как Obamacare.

Огромные возможности по ведению судебных споров дали доступ к судопроизводству, а следовательно и власть ранее отлученным от них группам населения, начиная с афроамериканцев. Именно по этой причине прогрессивные левые ревностно охраняют и защищают судопроизводство и право на него. (По этой же причине судебные адвокаты сформировали особую группу с общими интересами, которая тесно связана с Демократической партией.) Но все это чревато колоссальными издержками в плане качества общественно-государственной политики. Каган в качестве примера приводит дело о дноуглубительных работах в гавани Окленда.

В 1970-х годах порт Окленда выступил за разработку планов по углублению дна городской гавани в ожидании появления контейнеровозов нового, более крупного класса. Однако этот план надо было утвердить в целом ряде государственных ведомств, среди которых были инженерные войска вооруженных сил США, Управление охоты и рыболовства, Национальная служба морского рыболовства, Агентство по защите окружающей среды и соответствующие ведомства на уровне штата Калифорния. Суды приступили к рассмотрению множества исков против многочисленных вариантов планов дноуглубительных работ и удаления токсичных материалов из гавани. Каждый такой план в результате сталкивался с многочисленными проволочками и с удорожанием. Агентство по защите окружающей среды в ответ на эти процессы заняло оборонительную позицию и проявило пассивность. Окончательный план по углублению дна вступил в силу лишь в 1994 году, и итоговые затраты на его осуществление многократно превысили начальную смету.

Можно найти и множество других примеров в самых разных сферах деятельности американского государства. Их результатом стало то, что суды совместно с конгрессом довели дело до колоссального увеличения государственных органов, но при этом эффективность их работы не повысилась. Одним примером из сотен являются программы специального образования для умственно неполноценных детей и детей-инвалидов, которые с 1970-х годов начали расти как грибы по размерам и затратам в результате появления обширных полномочий, законодательно утвержденных конгрессом в 1974 году. Эти полномочия, в свою очередь, появились на базе решений федеральных окружных судов о том, что у детей с особыми потребностями имеются «права», которые трудно сопоставить с другими общественными благами, и для которых сложно выработать критерии затрат-выгод. Более того, конгресс отдал на откуп судам право толкования этих полномочий и их претворения в жизнь, хотя это далеко не те органы, которые могут действовать в рамках бюджетных ограничений и сложных политических компромиссов.

Решение этой проблемы вовсе необязательно должно быть таким, как его предлагают многие консерваторы и либертарианцы. А они предлагают просто ликвидировать регулирование и уничтожить государственную бюрократию. Те задачи, которые решает государственный аппарат, например, обеспечение соблюдения гражданских прав и защита окружающей среды, зачастую очень важны, и частный рынок не сможет с ними справиться, если предоставить его самому себе. Консерваторы зачастую не понимают, что именно недоверие к государству заставляет американскую систему обращаться к административному управлению на основе судебных решений, которое гораздо менее эффективно, чем в тех демократиях, где сильна исполнительная власть. Но американские прогрессивисты и либералы также являются соучастниками в создании такой системы. Они с недоверием относились к государственным чиновникам, создавшим на юге сегрегацию в школах, или попавшим в сети интересов крупного бизнеса, и поэтому с радостью подключили к процессу разработки общественной политики никем не избираемых судей, когда законодательная власть недостаточно их поддержала. У каждого были свои причины, и эти причины в совокупности породили масштабную неработоспособность.

Такой децентрализованный, основанный на юриспруденции подход к управлению тесно связан с другой отличительной чертой американской политической системы: с ее подверженностью влиянию групп с особыми интересами. Такие группы способны добиваться своих целей, действуя против властей непосредственно через суд, как было недавно, когда предприятия розничной торговли подали иск против Федеральной резервной системы по поводу операционного сбора с платежных карточек. Но у них есть и другой, намного более мощный канал, имеющий гораздо больше полномочий и ресурсов. Это американский конгресс.

Американская политика в 19-м веке большей частью строилась на принципах близких связей и подкупа. Политики заручались поддержкой избирателей, обещая им индивидуальные льготы и преимущества, порой в виде небольших услуг, любезностей, а то и прямых денежных выплат. Но чаще всего это были предложения дать работу в государственных учреждениях типа почтового ведомства или таможни. Такие возможности по формированию поддержки имели серьезные последствия в виде коррупции во власти, когда политические воротилы и члены конгресса снимают сливки с тех ресурсов, которые находятся у них под контролем.

Этим историческим формам коррупции и подкупа был положен конец (в основном), начиная с 1880-х годов, когда начало действовать движение за реформы в государственной гражданской службе. Сегодня на федеральном уровне редко встречается старомодная коррупция, действовавшая по принципу «ходить вокруг денег». Важные дипломатические посты по-прежнему распределяются среди главных доноров избирательных кампаний, однако американские политические партии больше не раздают в массовом порядке государственные должности своим преданным политическим сторонникам и лицам, жертвующим деньги на предвыборные кампании. Но торговля политическим влиянием в обмен на деньги вернулась в американскую политику, причем вернулась по-крупному. На сей раз она вполне легальна, и устранить ее стало намного сложнее.

Уголовно наказуемое взяточничество в американском законодательстве имеет узкое определение как сделка, в которой политик и частная сторона явным образом договариваются об обмене, подразумевающем конкретную услугу за услугу. Но обмен дарами, как их может назвать специалист по древностям, это нечто иное. В отличие от обезличенной рыночной сделки, если кто-то вручает кому-то подарок и сразу требует ответного дара, то получатель подарка наверняка почувствует себя оскорбленным и откажется от полученного. Но даже если такого требования не будет, получатель все равно почувствует себя морально обязанным другой стороне, а поэтому наверняка ответит любезностью на любезность в другом месте и в другое время. Закон запрещает только рыночные сделки, но не обмен любезностями. А американская индустрия лоббирования строится именно на основе такого обмена.

Я уже отмечал, что родственный отбор и реципрокный альтруизм это два естественных вида человеческих связей. Это не те поступки, которым учатся; они генетически закодированы в наш мозг и эмоции. В любой культуре человек, получающий подарок от другого члена общества, чувствует себя морально обязанным отдариться. Первые государства Макс Вебер (Max Weber) называл «наследственными вотчинами», потому что они считались личной собственностью их правителя, который заполнял административные посты своими родственниками и друзьями. Такие государства строились на базе естественных форм человеческих связей.

Современные государства создают строгие правила и стимулы, чтобы преодолеть тенденцию предпочтения семейным и дружеским связям. Они включают практику проведения экзаменов при приеме на государственную службу, квалификационную оценку достоинств и заслуг, правила, касающиеся конфликта интересов, а также законы против взяточничества и коррупции. Но сила естественных человеческих связей настолько велика, что они постоянно дают о себе знать, постоянно возвращаются. И чтобы противодействовать этому, надо все время проявлять бдительность.

А мы бдительность утратили. Американское государство превратилось в настоящую наследственную вотчину. В этом отношении Соединенные Штаты ничем не отличаются от китайского государства в позднюю эпоху династии Хань, от режима мамлюков до их разгрома османами и от государства в дореволюционной Франции. Правила противодействия открытому протекционизму и семейственности по-прежнему достаточно сильны, чтобы не допустить повсеместного распространения такого патримониального поведения, однако в Вашингтоне реципрокный альтруизм вырос до угрожающих размеров. Это основной канал, через который группы с общими интересами развращают и подкупают государственную власть. Эти группы могут оказывать влияние на членов конгресса вполне законным путем, для чего им достаточно просто сделать денежное пожертвование, а потом ждать каких-то необозначенных ответных услуг. В других случаях члены конгресса сами инициируют сделки по обмену дарами, проявляя предпочтительное отношение к определенным кругам в расчете на получение вознаграждения в более поздние сроки, будь то денежные пожертвования на избирательную кампанию или иные фишки, которые можно будет обналичить потом. Во многих случаях такой обмен является безналичным. Конгрессмен, участвующий в конференции на тему регулирования вторичных ценных бумаг, которая проходит на шикарном курорте, услышит множество презентаций о том, как банковскую отрасль надо или не надо регулировать. Но он не услышит никаких веских альтернативных аргументов со стороны, не из банковской сферы. Политика в данном случае берут в плен не деньгами (хотя денег в таких случаях тратится много), а интеллектуально, поскольку у него (или у нее) будут лишь положительные впечатления о точке зрения такой группы с особыми интересами.

Фрэнсис Фукуяма